案例类型：建设工程施工合同纠纷——工程竣工后发包人拖延组织验收、收到竣工结算文件后长期不予答复，承包人主张按报送的结算价结算工程价款，以及约定不明时工程造价的认定路径
核心法条：《中华人民共和国民法典》第七百八十八条、第七百九十三条、第七百九十五条、第七百九十九条、第八百零七条；《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号，2021年1月1日起施行）第九条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十一条、第三十二条、第三十五条、第三十六条、第三十八条、第四十条、第四十一条
裁判规则来源：最高人民法院官网公布的司法解释全文、最高人民法院民事审判第一庭《民事审判实务问答》中的类型化意见，并结合各地法院公开发布的普法案例整理（当事人名称与项目名称均作化名处理）
「工程都干完了，甲方拖着不结算，能不能就按我报上去的那个价要钱？」这是建工纠纷里承包人问得最多的一句话，也是最容易答错的一句话。
很多包工头、小施工企业的心里都有一套朴素算法：我把结算书递上去了，你收了，几个月不吭声，那就等于默认了，我报多少你就得给多少。这套算法在某些案子里成立，在更多案子里不成立——决定成败的不是「你没答复」这个事实，而是「双方事先有没有约定逾期不答复就视为认可」这件事，以及这个约定写在合同的哪一部分。
更麻烦的是第二层：就算这条路走不通，工程款也不是就没了，它会拐到另一条路上去——鉴定、定额、签证、其他证据。两条路的终点可能差不多，也可能差出几百万。差别往往不在于法律本身，而在于承包人手里有没有留下那几张纸。
一、问题的提出
老陈（化名）带着一支施工队，挂靠在一家有资质的建筑公司名下，承接了某制造公司（化名）的一栋厂房及配套工程。合同用的是当地住房和城乡建设部门推荐使用的施工合同示范文本，价格形式约定为固定单价，工程量按实结算。
合同签订时，双方只在通用条款部分保留了示范文本原有的表述：发包人收到承包人报送的竣工结算文件后，应当在约定期限内审核完毕并给予确认或者提出修改意见。至于「逾期不答复视为认可结算文件」这一句，专用条款里没有单独再写，双方也没有另行补充约定。
施工期间，发包方先后三次变更设计，增加了钢结构夹层、室外管网和一处设备基础。老陈按要求施工，现场签了部分签证单，也有几次是发包方现场负责人微信里一句「先干着，回头补单子」，事后没补。
2024年1月，工程完工，老陈报送竣工验收报告。发包方以「图纸还需要核对」为由，一直拖到同年4月才组织验收，结论是合格。2024年5月，老陈向发包方报送竣工结算书，报送价1860万元，其中合同内价款约1520万元，变更签证部分约340万元。
发包方收到结算书后，既没确认也没书面驳回，只是项目负责人几次在电话和微信里说「公司在走审价流程，你再等等」。中间发包方又委托了一家造价咨询公司对部分项目进行审核，老陈派人配合了一轮，双方就其中一部分金额口头对过数，但没形成书面确认。
等到2024年11月，老陈等不下去了，起诉要求按结算书载明的1860万元支付工程款及利息。发包方答辩称：合同只在通用条款里写了审核期限，不能推定双方有「逾期视为认可」的合意；报送价虚高，应当通过司法鉴定确定造价。
于是争议摆开：
1. 承包人报送的结算价，能不能直接当作结算依据？取决于什么？
2. 通用条款里那句「逾期未答复视为认可」，算不算司法解释要求的「当事人约定」？
3. 发包人只说「在审价」，算不算已经答复？
4. 承包人配合了发包人委托的第三方审价，会不会被视为放弃了「视为认可」的主张？
5. 没有这条约定时，工程款到底怎么定？是鉴定，还是可以采信报送价？
6. 结算价定不下来，建设工程价款优先受偿权那十八个月会不会就这么耗掉？
这六个问题，法释〔2020〕25号这部司法解释基本都给出了答案，而且答案比多数人想的要细。
二、裁判要旨
第一层，结算的第一顺位是约定，不是鉴定。《民法典》第七百九十五条把「拨款和结算」明确列为施工合同的内容条款。司法解释（一）第十九条第一款规定：当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。也就是说，只要合同把怎么算钱说清楚了，法院就照合同算，任何一方临时提出「重新鉴定一遍」都不会被准许——第二十八条把这一点说得更直白：当事人约定按照固定价结算工程价款，一方当事人请求对建设工程造价进行鉴定的，人民法院不予支持；第二十九条规定，当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议的，诉讼中一方当事人申请鉴定的，人民法院不予准许。
第二层，「逾期不答复视为认可」是有前提的，前提就是「当事人约定」四个字。 司法解释（一）第二十一条原文是：当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。
请注意这句话的结构：它不是在创设一条「发包人不答复就吃亏」的普遍规则，而是在执行当事人自己订立的约定。条文开宗明义是「当事人约定……的，按照约定处理」——没有约定，就没有后面那一步。这一点上，最高人民法院民事审判第一庭在相关复函和《理解与适用》中的态度很明确：施工合同示范文本的通用条款带有格式条款的性质，仅凭通用条款中的审核期限约定，不足以推定双方达成了「逾期不答复即视为认可」的一致意思表示；需要在专用条款中作出特别约定，方可适用该条规定。
这就是为什么老陈这个案子走不通：他的合同只在通用条款里有审核期限，专用条款一片空白。他递了结算书，发包方确实半年没给书面答复，但第二十一条的开关从一开始就没打开。
第三层，即便有约定，还有两个消极条件要同时满足。 根据最高人民法院民事审判第一庭《民事审判实务问答》中的类型化意见，适用第二十一条要满足：一是合同通用条款或者专用条款明确约定了「逾期不答复视为认可」；二是发包人确实没有答复——只要发包人有回复，就不能适用。该条规定的立法目的在于督促发包人积极答复，针对的是发包人就结算事宜态度消极、置之不理、双方缺乏实质性沟通的情形。
由此衍生出两个实务上极其致命的细节：
其一，只要双方就结算进行过实质性沟通，这条路就断了。甲公司在约定期限内未答复，但此后委托第三方对部分工程进行审价、双方就部分造价达成共识、对其余部分继续协商的，法院认为不符合「如发包人在上述期限内对结算报告及资料没有提出意见，则视同认可」的适用条件。
其二，承包人自己参与进去，等于用行为变更了约定。双方共同就部分工程结算款协商并达成共识，可以被视作对合同中「视同认可」条款的变更。承包人一边主张对方逾期、一边配合对方走审价流程，等于用自己的行为告诉对方「我们还在谈」，这个矛盾在后来的庭审里很难解释得圆。
第四层，路走不通时，工程造价走的是证据链加鉴定的第二条路。 第十九条第一款处理计价标准：有约定从约定；因设计变更导致工程量或者质量标准发生变化、当事人对该部分价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算。第二十条处理工程量：当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认；承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量。
第三十一条和第三十二条处理鉴定：当事人对部分案件事实有争议的，仅对有争议的事实进行鉴定；对工程造价、质量、修复费用等专门性问题有争议，人民法院认为需要鉴定的，应当向负有举证责任的当事人释明，当事人经释明未申请鉴定，或者虽申请鉴定但未支付鉴定费用、拒不提供相关材料的，应当承担举证不能的法律后果。
这条举证不能的后果，恰恰是老陈案子的另一个转机：发包人在一审、二审指定的举证期限内既没提交推翻结算书的证据，也没申请鉴定，直到二审庭审期间才提出鉴定申请、庭后才提交自行委托的《结算审核报告》，而此时启动鉴定已不具有可行性、报告数据也不完整。法院最终综合结算书的计价标准与计量依据均无不当等因素，以承包人报送的结算书作为确认工程款的依据——结果上和老陈想要的一样，但依据不是第二十一条，而是发包人自己放弃了反驳的机会。
第五层，发包人拖验收、拖结算，法律上有对应的时间规则兜底。 第九条规定，当事人对实际竣工日期有争议的：建设工程经竣工验收合格的，以竣工验收合格之日为竣工日期；承包人已经提交竣工验收报告，发包人拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为竣工日期；建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期。
第二十七条规定，利息从应付工程价款之日开始计付；当事人对付款时间没有约定或者约定不明的，下列时间视为应付款时间：建设工程已实际交付的，为交付之日；建设工程没有交付的，为提交竣工结算文件之日；建设工程未交付，工程价款也未结算的，为当事人起诉之日。第二十六条则规定利息标准：有约定的按照约定处理，没有约定的按照同期同类贷款利率或者同期贷款市场报价利率计息。
第十七条还专门处理质保金：当事人约定的返还期限届满的；未约定返还期限的，自建设工程通过竣工验收之日起满二年；因发包人原因建设工程未按约定期限进行竣工验收的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后起算。发包人想用「工程还没验收」把质保金也一起扣住，在这一条面前是站不住的。
第六层，价定下来之后，别忘了那十八个月。《民法典》第八百零七条规定，发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款；发包人逾期不支付的，除根据建设工程的性质不宜折价、拍卖外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以请求人民法院将该工程依法拍卖，建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。司法解释（一）第三十五条、第三十六条进一步明确：与发包人订立建设工程施工合同的承包人可以主张优先受偿，且该权利优于抵押权和其他债权；第三十八条规定建设工程质量合格的即可主张，不以合同有效为条件；第三十九条规定未竣工的建设工程质量合格的，承包人就其承建部分也可主张。
第四十一条是那条最容易被耗掉的期限：承包人应当在合理期限内行使建设工程价款优先受偿权，但最长不得超过十八个月，自发包人应当给付建设工程价款之日起算。注意起算点是「应当给付之日」，不是「结算完成之日」——发包人拖着不结算，不等于这十八个月也跟着停摆。第四十条则划了范围：利息、违约金、损害赔偿金不在优先受偿范围内。
三、基础事实与诉讼经过
1. 2023年3月，老陈（化名）以某建筑公司名义与某制造公司（化名）签订《建设工程施工合同》，价格形式为固定单价，工程量按实结算，合同采用当地推荐的示范文本，专用条款未就竣工结算审核及逾期后果另行约定。
2. 施工期间，发包方三次变更设计，增加钢结构夹层、室外管网及设备基础；部分变更有书面签证单，部分仅有现场负责人微信确认，事后未补签证。
3. 2024年1月，工程完工，承包人报送竣工验收报告；发包方以核对图纸为由拖延，至同年4月组织验收，结论为合格。
4. 2024年5月，承包人报送竣工结算书，报送价1860万元，其中合同内约1520万元、变更签证部分约340万元，发包人签收。
5. 2024年5月至11月，发包人未出具书面审核意见，仅口头表示「在走审价流程」，期间委托第三方造价咨询公司对部分项目审核，承包人派人配合一轮，双方口头对过部分金额，未形成书面确认。
6. 2024年11月，承包人起诉，请求按结算书载明的1860万元支付工程款及利息，并主张建设工程价款优先受偿权。
7. 发包人答辩：通用条款不足以构成「逾期视为认可」的约定；报送价虚高，应通过司法鉴定确定造价；工程尚在审价，付款条件未成就。
8. 一审法院认为，双方未在专用条款中作出特别约定，不适用司法解释（一）第二十一条；同时认定发包人拖延验收，竣工日期按承包人提交验收报告之日确定，付款条件已经成就。
9. 二审中，发包人仍未在一审、二审指定的举证期限内提交推翻结算书的证据，亦未依法申请鉴定，直至二审庭审期间方提出鉴定申请、庭后提交自行委托的审核报告，法院认定此时启动鉴定已不具有可行性。
10. 法院综合结算书计价标准、计量依据及发包人举证不能的情形，采信承包人报送的结算书作为确认工程款的依据，并支持自应付款之日起按同期贷款市场报价利率计付的利息。
四、法院裁判逻辑解读
第一步，先看合同有没有把结算规则写清楚。 有约定的从约定，这是第十九条第一款的第一顺位。规则清晰到可以直接算出钱的，任何一方申请鉴定都不会被准许（第二十八条、第二十九条）。这一步不过关，才谈后面的。
第二步，承包人主张「按我报的价算」，必须先证明有那句约定。 举证责任在承包人：要拿出通用条款或者专用条款中关于「收到竣工结算文件后在约定期限内不予答复即视为认可」的明确表述。只拿出「发包人应当在多少天内审核完毕」这类期限条款是不够的——那只是给发包人设了一个义务，不等于约定了逾期后果。
第三步，法院会审查这个约定落在哪里。 落在专用条款，一般认定为双方特别约定；只落在示范文本的通用条款，法院通常认为其带有格式条款性质，需要结合双方磋商过程、是否另行确认等事实判断能否推定合意。这一步是绝大多数承包人败诉的地方。
第四步，即便约定成立，还要审查发包人是否真的「没有答复」。 只要发包人有过回复——哪怕是口头说在审价、哪怕是后来才委托第三方审价——都可能被认定为存在答复或者实质性沟通。承包人自己配合审价、参与对账的行为，同样会被拿来对抗「视为认可」的主张。
第五步，前四步任一不过，就转入证据链加鉴定的第二条路。 工程量看签证等书面文件（第二十条），没有签证的要看承包人能否证明发包人同意施工并以其他证据佐证；计价标准有约定从约定，设计变更部分协商不成的参照签订合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准（第十九条第二款）；仍有争议的，就争议部分鉴定（第三十一条），负有举证责任的一方经释明不申请鉴定、不缴费、不提供材料的，承担举证不能的后果（第三十二条）。
第六步，数额定下来之后，同时处理利息起算与优先受偿权。 应付款时间依照第二十七条三种情形确定，利息自该日起算；承包人主张优先受偿权的，还要单独审查是否在应当给付之日起十八个月内行使（第四十一条）。这两项都属于「可以一并写进诉讼请求」的内容，漏了就得另诉。
五、实务解读
对承包人来说，真正能决定成败的动作发生在签合同和送结算书这两个节点上。
签合同这一步，要把三件事写进专用条款：一是答复期限（多少天内完成审核并书面答复）；二是起算点（自发包人签收完整结算资料之次日起算，并明确「完整结算资料」的具体清单）；三是逾期后果（明确写出「逾期未答复的，视为认可承包人报送的竣工结算文件」）。这三项缺一项，第二十一条的开关就少一格。只抄一遍通用条款里的审核期限，等于什么都没写。
送结算书这一步，送达方式比内容更关键。建议采用书面形式，接收人限定为法定代表人、合同指定的接收人或者负有收发职责的部门，并保留签收回执、邮寄凭证、送达照片；同时把结算资料的目录做一份双方签字的交接清单。将来对方说「没收到」或者「资料不全」，这张纸就是分水岭。
送完之后，有一条反直觉但很重要的纪律：答复期限届满后，尽量不要再参与到发包人的造价审核程序里，也不要与发包人共同委托鉴定。 参与审价、对账、协商，很可能被认定为以行为变更了「视同认可」的约定。正确做法是期限届满后立即发一份书面函件，明确「答复期限已届满，依据合同约定视为认可报送的结算价，请依约付款」，把立场固定下来，再谈别的。
对发包人来说，不答复从来不是省钱的办法。
收到结算文件后，要么在期限内书面答复并写明异议项目和理由，要么及时申请鉴定、提交反驳证据。第二十一条针对的正是消极拖延，而第三十二条针对的是消极应诉——经释明不申请鉴定、不缴费、不提供材料的一方，承担的是举证不能的后果，也就是法院可能直接采信对方的结算文件。消极的代价，往往比积极核减掉的数额大得多。
举证上，双方各盯各的。
承包人盯五样：合同（尤其是专用条款中的结算条款）、竣工结算文件及送达回执、施工过程中的签证单与变更指令（包括会议纪要、往来函件、聊天记录等非纸质指令的固化件）、竣工验收报告及提交凭证、催款函。发包人盯三样：期限内发出的书面异议及送达凭证、推翻报送价的反驳证据、在举证期限内提出的鉴定申请及缴费凭证。
还有一种情形要单独提：工程没干完就停了。 第三十九条规定，未竣工的建设工程质量合格，承包人请求其承建工程的价款就其承建工程部分折价或者拍卖的价款优先受偿的，人民法院应予支持。停工烂尾不等于优先权消失，但已完工程量的固定和证据保全要趁早做，时间拖得越久，现场越难还原。
最后提醒一句质保金。 工程竣工验收合格满一定期限后，质保金应当依约返还；发包人返还质保金后，并不影响承包人继续履行保修义务。这两件事不要混为一谈——前者是钱什么时候退，后者是活儿要不要继续干。
六、三个常见误区
误区一：只要发包人没答复，就按我报上去的价算。 这条只在合同事先有明确约定时成立。司法解释（一）第二十一条的开头就是「当事人约定」四个字，没有约定就没有「视为认可」。把希望全押在对方不答复上，等到开庭才发现开关没打开，此时再去申请鉴定，往往已经错过了举证期限。
误区二：用的是示范文本，就当然有「逾期视为认可」这一条。 恰恰相反。示范文本通用条款带有格式条款性质，最高人民法院民事审判第一庭的倾向性意见是需要在专用条款中作出特别约定，才能适用该条规定。签合同时照抄通用条款、专用条款留白，是实务中最常见也最贵的疏漏。
误区三：结算谈不拢，工程款和优先权就都还能等。 等不得。第二十七条已经把应付款时间拟制为交付之日、提交竣工结算文件之日或者起诉之日，利息从那时起算；第四十一条的十八个月也是自发包人应当给付建设工程价款之日起算，不因为双方还在谈就暂停。实务中真正让承包人吃亏的，往往不是结算争议本身，而是谈着谈着把十八个月谈没了。
免责声明：本文为现行法律与司法解释条文的类型化解读，所涉人物、企业与情节均为化名处理的示例，不指向具体个案。本文仅为普法解读，不构成个案法律意见，个案结果须结合具体事实与当地裁判口径判断。
作者：吴明飞律师（执业证号：13412202310725845），安徽仲天律师事务所执业律师。
执业领域：建工合同纠纷、公司法律顾问、抽逃出资纠纷、民商事诉讼、人身损害赔偿、工伤事故、劳动纠纷、经济纠纷（借款、货款）。
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